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(6) Belastet ein CO2-Preis Haushalte mit niedrigen Einkommen?

Kurze Antwort:

Es ist ein Gebot der Fairness und der breiten gesellschaftlichen Zustimmung, die notwendige Transformation zur klimafreundlichen Gesellschaft nicht auf dem Rücken einkommensschwacher Bürgerinnen und Bürger auszutragen. Bei der Einführung eines CO2-Preises gibt es zahlreiche Möglichkeiten, wie diese verteilungsneutral oder sogar zu Gunsten von Haushalten mit niedrigen Einkommen ausfallen könnte. Ein CO2-Preis führt zu Preiserhöhungen von emissionsintensiven Gütern und Dienstleistungen, wie z.B. dem Betrieb großer Autos oder alter Heizungen. Tatsächlich geben Haushalte mit niedrigen Einkommen relativ zu ihrem Einkommen gesehen mehr Geld für diese Güter und Dienstleistungen aus. Absolut gesehen sind jedoch die Ausgaben reicher Haushalte für solche Güter und Dienstleistungen höher. Wie sich ein hoher CO2-Preis auf unterschiedliche Einkommensklassen auswirkt, hängt unter diesen Voraussetzungen hauptsächlich davon ab, was mit den Einnahmen aus dem CO2-Preis passiert. Etwa könnten Bürgerinnen und Bürger eine jährliche pro-Kopf-Pauschale („Klimaprämie”) erhalten, bei der die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung an alle Bürgerinnen und Bürger zurückfließen oder entsprechende Steuern, die arme Haushalte belasten, könnten gesenkt werden. Dann erhalten Haushalte mit niedrigen Einkommen mehr zurück als sie bezahlen.

Ein Rechenbeispiel für Deutschland für eine CO2-Steuer von 35 € pro Tonne im Jahr 2020 im Wärme- und Verkehrssektor zeigt für den Fall einer vollständigen Ausschüttung als Klimaprämie: eine alleinerziehende Person mit geringem Einkommen (bei der Annahme von einem Kind und einem Auto) würde um 34 € pro Jahr entlastet. Sie bekäme im Jahr 200 € aus der Klimaprämie, hätte im Durchschnitt jedoch nur zusätzliche Kosten von 166 € pro Jahr. Es ist allerdings wichtig zu verstehen, dass jeder Haushalt einen Einzelfall darstellt, je nach Wohnort, Kinderzahl, Konsumverhalten und anderen Eigenschaften. Grundsätzlich werden aber vor allem Familien, auch solche mit höherem Einkommen, entlastet. Alternativ könnten mit den Einnahmen einer CO2-Bepreisung entsprechend Steuern für Geringverdienende gesenkt werden, zum Beispiel die Einkommensteuer oder die Stromsteuer. Sofern einzelne Gruppen mit niedrigen Einkommen einen besonders hohen CO2-Verbrauch haben, zum Beispiel auf dem Land, sind weitere Ausgleichsmaßnahmen aus den Einnahmen der CO2-Preise denkbar. Diese Ausgleichsmaßnahmen mindern die emissionsreduzierende Wirkung des CO2-Preises auch im Fall einer Steuer kaum (siehe auch 1).

Ausführliche Antwort:

Ein CO2-Preis führt zu höheren Preisen von emissionsintensiven Gütern wie Strom oder Benzin. Haushalte mit geringem Einkommen geben einen höheren Anteil ihres Einkommens für solche Güter aus (Grainger und Kolstad, 2010). Gleichzeitig geben Haushalte mit höheren Einkommen absolut betrachtet mehr für emissionsintensive Güter aus. Je höher die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung, desto mehr kann auch an die Bürgerinnen und Bürger zurückgegeben werden. Daher könnten Haushalte mit niedrigeren Einkommen aus den Gesamteinnahmen einer CO2-Bepreisung mehr als das zurückerhalten, was sie vorher eingezahlt haben. Allerdings steigen nicht nur die Güterpreise, was einkommensschwache Konsumenten wie beschrieben belastet. Ein CO2-Preis führt auch zu strukturellen Veränderungen in der Wirtschaft: während emissionsintensive Industrien wie die Kohlewirtschaft schrumpfen, profitieren andere Industrien und deren Angestellte. Die resultierenden Verteilungseffekte über den Arbeitsmarkt sind weniger gut erforscht. Nach neuestem Stand könnten sie allerdings tendenziell zu Gunsten von Arbeitenden und Geringverdienenden ausfallen (Rausch et al. 2011; Goulder et al. 2019). Letztere Autoren argumentieren, dass ein CO2-Preis Erträge von Kapitalanlagen belastet, da CO2-intensive Produkte überdurchschnittlich kapitalintensiv sind. Da der Anteil von Kapitalerträgen am Einkommen mit der Gesamthöhe der Einkommen wächst, träfe ein CO2-Preis Haushalte mit hohem Einkommen stärker. Dieser progressive Effekt auf der Seite der Produktion würde dem regressiven Effekt auf der Seite des Konsums entgegenwirken. Wenn man diesen zusätzlichen Effekt betrachtet, ist nicht einmal sicher, ob ein CO2-Preis an sich zu Lasten von allen einkommensschwachen Haushalten fiele, unabhängig von der Verwendung der Einnahmen.

Sicher ist jedoch, dass die Verwendung der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung entscheidend für die Verteilungswirkung ist. Letztendlich besteht das Ziel der CO2-Bepreisung natürlich darin, Emissionen zu senken, und wenn dies gelingt, würden ultimativ auch weniger Einnahmen erzielt. In der Transition zu einer emissionsfreien Wirtschaft können dennoch erhebliche Einnahmen erzielt werden. Die Politik kann diese Mehreinnahmen dazu nutzen, um Haushalte mit niedrigen Einkommen zu entlasten. Verschiedene Maßnahmen sind im Gespräch, welche die Verteilungswirkung eines CO2-Preises abschwächen oder sogar umkehren könnten. Bei einer gleichmäßigen Rückverteilung an Einwohnerinnen und Einwohner, einer pro-Kopf Pauschale („Klimaprämie”), würden Haushalte mit geringerem Einkommen am Ende tendenziell besser dastehen (Edenhofer et al. 2019; Klenert und Mattauch 2016; Williams et al. 2015).

Ein Rechenbeispiel für Deutschland zeigt die Kostenverteilung über verschiedene Haushalte (Gechert et al. 2019): Man betrachte eine CO2-Steuer von 35 € pro Tonne im Jahr 2020 in den vom europäischen Emissionshandel bislang nicht abgedeckten Sektoren Wärme und Verkehr (siehe 2 und 3). Das gesamte Mehreinkommen wird über eine Klimaprämie zurückgeführt – jede Person erhält pro Jahr 100 €. Beispielsweise erhält eine Alleinerziehende mit einem Kind im Jahr 200 € aus der Klimaprämie. Die Mehrkosten hängen vom Energieverbrauch ab, angenommen wird insbesondere der Besitz eines Autos. Gehört ein solcher Haushalt der unteren Einkommensklasse an (untere 30% der Verteilung) entstehen Mehrkosten von 166 € pro Jahr. Insgesamt hat der Haushalt 34 € mehr zur Verfügung. Ein solcher Haushalt in der mittleren Einkommensklasse (zwischen 30% bis 70% der Verteilung) hingegen hat Mehrkosten von 233 € pro Jahr. Insgesamt verliert der Haushalt mit höherem Einkommen und Energiekonsum also 33 €. Ein CO2-Preis mit pro-Kopf Klimaprämie begünstigt also Alleinstehende mit einem Kind mit unterem Einkommen. Darüber hinaus lässt sich zeigen, dass auch in den mittleren und sogar hohen Einkommensklassen größere Haushalte, also Familien, entlastet werden. Bei einer Senkung der in Deutschland unabhängig vom CO2-Gehalt erhobenen Stromsteuer (oder Finanzierung der EEG-Umlage aus dem CO2-Preis) werden Geringverdienende absolut etwas weniger entlastet, weil sie etwas weniger Strom verbrauchen als der Durchschnitt. Der Effekt ist aber auch hier progressiv.

Ähnliche Ergebnisse zeigen Rechenbeispiele für die Schweiz (Landis et al. 2018) und Österreich (Kirchner et al. 2019). Es ist allerdings wichtig zu verstehen, dass jeder Haushalt einen Einzelfall darstellt, je nach Wohnort, Kinderzahl, Konsumverhalten und anderen Eigenschaften. Alternativ könnte der Staat die Einnahmen auch für zusätzliche öffentliche Ausgaben nutzen oder im Ausgleich andere Steuern, zum Beispiel auf Strom oder Löhne, senken. Als Gesamtpaket muss ein CO2-Preis also nicht zwingend zur Last von einkommensschwachen Haushalten ausfallen, sofern die Einnahmen unter Berücksichtigung der Verteilungswirkung verwendet werden. Eine solche progressive Umverteilung der Mehreinnahmen kann auch den öffentlichen Zuspruch für eine Klimapolitik stärken (siehe 9). Dennoch wird ein CO2-Preis, wie jede Politikmaßnahme, immer sowohl Gewinner als auch Verlierer erzeugen. Weitere Maßnahmen könnten also nötig sein, um kurzfristig und gezielt bestimmte Gruppen zu unterstützen, seien es Pendler auf dem Land, die mittelfristig von langen Autofahrten abhängig sind, oder Arbeitnehmer in der Energiebranche, die nicht in andere Branchen wechseln können (Castellanos und Heutel 2019). Schließlich ist es möglich, die Einnahmen aus CO2-Preisen anders zu verwenden als zur direkten Rückverteilung an Haushalte: werden davon z.B. Energieeffizienzprogramme oder öffentlicher Nahverkehr finanziert, so kann das Bürgerinnen und Bürger indirekt entlasten und weitere Vorteile bieten (siehe 9, 10 und Leopoldina 2019).

Zur Übersicht – Antworten auf zentrale Fragen zur Einführung von CO2-Preisen