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(8) Schadet ein CO2-Preis der Wirtschaft?

Kurze Antwort:

Pauschal lässt sich die Frage, ob ein CO2-Preis „der Wirtschaft“ schadet, nicht klar mit „Nein“ oder „Ja“ beantworten. Denn viel hängt von den Details der Umsetzung einer CO2-Bepreisung ab (siehe 3, 7). Darüber hinaus müssen kurzfristige Folgen sowie mittel- und langfristige Auswirkungen getrennt betrachtet werden. Nicht zuletzt gibt es „die Wirtschaft“ gar nicht: das Ausmaß der Betroffenheit schwankt stark – insbesondere zwischen einzelnen Wirtschaftszweigen und je nach eingesetzter Technologie selbst zwischen einzelnen Unternehmen innerhalb derselben Branche. Insbesondere die Differenzierung nach Wirtschaftszweigen ist deshalb wichtig, weil es in der aktuellen Debatte in Deutschland ja nicht um die gänzlich neue Einführung eines CO2-Preises geht (siehe 3) – sondern um die Ausweitung der bestehenden CO2-Bepreisung um jene Sektoren, die nicht bereits durch den europäischen Emissionshandel (EU ETS) erfasst sind (siehe 3). Die Energiewirtschaft und besonders emissionsintensive Bereiche der Industrie sind bereits seit dem Jahr 2005 durch den EU ETS reguliert und mithin einem CO2-Preis ausgesetzt, der sich innerhalb dieses Systems fortlaufend als Handelspreis für Zertifikate bildet. Von einer Ausweitung der CO2-Bepreisung wären jetzt insbesondere private Verbraucher (in den Bereichen Gebäude bzw. Wärme und Straßenverkehr) sowie die Unternehmen aus dem Gewerbe-, Handel- und Dienstleistungssektor (GHD) betroffen. Daher reicht innerhalb der Wirtschaft die Reaktion auf die Debatte um die Einführung eines CO2-Preises von strikter Ablehnung bis hin zu expliziter Forderung nach einem Preis. Insbesondere vergleichen viele Akteure CO2-Preise nicht mit einer Wirtschaft ohne wirksame Klimapolitik, sondern mit einer Wirtschaft, in der die nötigen Emissionsminderungen über Verbote und Ordnungsrecht erreicht werden.

Ausführliche Antwort:

Der Bundesverband der Deutschen Industrie spricht sich gemeinsam mit anderen Industrie- und Handelsverbänden, sowie der Gewerkschaft für eine höhere CO2-Bepreisung aus (bdew et al. 2019). In der Schweiz bekennen sich sowohl der Dachverband der Schweizer Wirtschaft economiesuisse als auch der Schweizerische Gewerbeverband explizit zu den nationalen Reduktionszielen, allerdings halten sie die Höhe der gegenwärtigen CO2-Preise für ausreichend (sgv 2018; economiesuisse 2019). In Österreich hingegen sprechen sich sowohl die Industriellenvereinigung als auch die Wirtschaftskammer noch immer gegen nationale CO2-Preise aus (Österreichs Energie et al. 2016; WKÖ 2018). Große Teile der Wirtschaft erkennen, dass die Dekarbonisierung der europäischen Volkswirtschaften stattfinden wird und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit vor allem dann verbessert wird, wenn die Politik die Dekarbonisierung effizient betreibt und für Unternehmen verlässliche Rahmenbedingungen setzt. Entscheidungsträger in Unternehmen vergleichen also oftmals nicht Regulierung durch CO2-Preise mit einer Wirtschaft ohne wirksame Klimapolitik, sondern mit einer, in der die nötigen Emissionsminderungen über Verbote und Ordnungsrecht erreicht werden, was für viele Unternehmen wenig attraktiv sein dürfte. Für die Frage, ob und wie genau CO2-Preise nun der Wirtschaft schaden oder ob sie sogar zusätzliche Innovationen befördern, bedarf es allerdings der nun folgenden, nach Instrumenten, Sektoren und kurzer und langer Frist differenzierten Betrachtungsweise.

Die Sorge, dass ein CO2-Preis der Wirtschaft schaden könnte, ist aber vor allem für jene ohnehin bereits regulierten Sektoren des Verarbeitenden Gewerbes innerhalb des europäischen Emissionshandels (EU ETS) relevant, die sowohl emissionsintensiv sind (also in ihrer Kostenstruktur durch höhere CO2-Preise in einem relevantem Umfang betroffen wären) als auch handelsintensiv sind (also im internationalen Wettbewerb mit ausländischen Unternehmen stehen, die an ihrem Standort gegebenenfalls keiner CO2-Bepreisung ausgesetzt sind, und dadurch einen Wettbewerbsnachteil erleiden könnten). Innerhalb des EU ETS wird dieses Risiko aber wirkungsvoll adressiert, denn für potenziell bedrohte Unternehmen gelten Sonderregelungen wie die freie Zuteilung von Zertifikaten. Aktuelle empirische Studien kommen übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass sich das Szenario einer schleichenden Deindustrialisierung infolge der Verschiebung von Investitionen und Kapazitäten (sowie der damit verbundenen Emissionen) ins nicht-europäische Ausland nicht bewahrheitet hat (aus dem Moore et al. 2019; Koch und Basse Mama 2019; Marin et al. 2018; Naegele und Zaklan 2019; siehe auch 7).

Für Länder, die fossile Ressourcen importieren, ergibt sich sogar ein Wettbewerbsvorteil durch höhere CO2-Preise, da sie so die Ressourcenrenten von den Ressourcen-Exporteuren abschöpfen könnten (Amundsen and Schöb 1999; Liski and Tahvonen 2004; Franks et al. 2017). Eine große Region, wie z.B. die EU könnte durch ihre CO2-Bepreisung bewirken, dass sich die Profite der Erdöl- und Erdgas-Exporteure der OPEC Länder verringern. Stattdessen würde diese Ressourcenrente in die öffentlichen Kassen der EU-Staaten fließen. Durch Investition dieser Einnahmen, beispielsweise in Infrastruktur, Bildung, öffentliche Gesundheit etc., ergäbe sich ein Wettbewerbsvorteil für die EU.

Auch der deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) betont in seinem Sondergutachten zur Ausweitung der CO2-Bepreisung, dass etwaige Belastungen für Unternehmen sich zwischen einzelnen Branchen deutlich unterscheiden. Maßgeblich sind neben der Energieintensität insbesondere der Umfang, in dem betroffene Unternehmen eine juristisch zunächst bei ihnen anfallende Belastung de facto auf andere Marktteilnehmer überwälzen können. Der Umfang, in dem diese Verschiebung der tatsächlichen ökonomischen Belastung möglich ist, hängt wiederum von zwei Faktoren ab: (i) wie stark reagieren Angebot und Nachfrage auf Preisveränderungen, und (ii) wie hoch ist das Ausmaß der Wettbewerbsintensität in der jeweiligen Branche (SVR 2019, Ziffer 173).

Für die von einer Ausweitung der CO2-Bepreisung betroffenen Unternehmen aus dem Gewerbe-, Handel- und Dienstleistungssektor (GHD) gilt nun, dass einerseits ihre Energieintensität vergleichsweise niedrig ist und zugleich die für sie relevanten Preiselastizitäten sowie das Ausmaß der (internationalen) Wettbewerbsintensität vergleichsweise gering ausfallen, also von einem hohen Umfang der Überwälzung ausgegangen werden kann (SVR 2019, insbesondere Ziff. 177, 178, 183, 191 und 192): damit ist gemeint, dass die Unternehmen die Kosten auf ihre Kunden abwälzen werden. Zudem würde die Belastung bei einem unterstellten CO2-Preis von anfangs 35 € nach den Berechnungen des SVR in keinem einzigen Wirtschaftszweig mehr als 3 Prozent des branchenspezifischen Produktionswertes erreichen – und dabei sind weder erwartbare Sonderregelungen für einzelne Branchen noch die gegenläufigen Effekte einer Rückverteilung der Einnahmen aus einer CO2-Bepreisung berücksichtigt (SVR 2019, Ziff. 177). Je nach gewähltem Modell der Rückverteilung, zum Beispiel durch eine Absenkung des Satzes der Stromsteuer auf das europarechtlich vorgeschriebene Minimum sowie ggf. zusätzlich die Finanzierung der EEG-Umlage aus dem Aufkommen der CO2-Bepreisung, könnten davon aber auch die GHD-Branchen substanziell profitieren (siehe zu alternativen AusgestaItungsoptionen einer Rückverteilung die Gutachten von Gechert et al. 2019; Zerzawy et al. 2019; Bach et al. 2019; Frondel 2019).

Für die Betrachtung in der kurzen Frist, die üblicherweise einen Zeitraum von bis zu fünf Jahren unterstellt, und die von konstanten Produktionsstrukturen und damit eher geringen Wechselmöglichkeiten auf weniger emissionsintensive Vorprodukte und Produktionsprozesse ausgeht, ist mithin von einer geringen Belastung jener Wirtschaftszweige auszugehen, die von einer Ausweitung der CO2-Bepreisung betroffen wären. Durch Abwälzung der Zusatzkosten auf die Verbraucherinnen und Verbraucher (siehe 6) sowie positive Effekte der Rückverteilung würde sich diese Belastung auch in der kurzen Frist verringern.

In der mittleren und langen Frist hängen die Entwicklung der Belastung und etwaige Folgen für Wachstum und Beschäftigung dann einerseits zunehmend davon ab, in welchem Ausmaß es den Unternehmen gelingt, sich an das Signal eines CO2-Preises effizient anzupassen, etwa durch Investitionen in energieeffizientere Maschinen und Anlagen sowie CO2-ärmere Energieversorgung. Das Potenzial für diese Anpassung wird wiederum dadurch bestimmt, in welchem Umfang die CO2-Bepreisung, ergänzt durch entsprechend ausgerichtete (Grundlagen-)Forschung, neue, bisher noch nicht bekannte oder unter den gegebenen Bedingungen noch nicht wettbewerbsfähige Technologien verfügbar und ihren kosteneffizienten Einsatz möglich macht (SVR 2019, Ziff. 204-213). Dieser Prozess des politisch herbeigeführten bzw. gezielt verstärkten technologischen Wandels, in der Literatur als „endogener bzw. gerichteter technischer Wandel“ bezeichnet (Acemoglu et al. 2012; Fischer et al. 2003; Löschel 2002), bedeutet für die Wirtschaft sowohl Chance als auch Risiko: Unternehmen, die sich effizient anpassen bzw. selbst zu Anbietern von zukunftsfähigen Lösungen für eine Dekarbonisierung von Produktion und Konsum werden, besitzen gute Aussichten (für den EU ETS als Innovationstreiber siehe Calel und Dechezleprêtre 2016). Spiegelbildlich bestehen schlechte Perspektiven für jene Unternehmen, die sich zu spät anpassen oder zu lange an Produkten festhalten, und deren Nachfrage sich infolge des Wandels zu einer fossilfreien Volkswirtschaft verringern oder gar auf Null zurückgehen wird (Dechezleprêtre und Sato 2017). Im internationalen Kontext gibt es nur wenige Beispiele für die Einführung einer aufkommensneutralen CO2-Bepreisung (also inklusive Rückverteilung der Einnahmen), die den aktuellen Vorschlägen so ähnlich wären, dass die mit ihnen gemachten Erfahrungen auf Deutschland übertragbar wären. Als „Lehrbuchbeispiel“ gilt gemeinhin die Einführung einer CO2-Steuer in der kanadischen Provinz British Columbia im Jahr 2008. Empirische Evaluationen dieser CO2-Bepreisung bestätigen die Plausibilität der oben dargestellten Wirkungskanäle und Folgenabschätzungen. So wurde für diese alle Wirtschaftszweige umfassende CO2-Steuer festgestellt, dass verschiedene Branchen sehr unterschiedlich von ihr betroffen waren. Jene Sektoren, die in Deutschland nicht bereits durch den EU ETS reguliert sind, und daher künftig neu von einem CO2-Preis betroffen wären, wiesen dabei nur ein geringes Belastungsniveau auf. Insgesamt konnte kein statistisch signifikanter und in seiner Größenordnung relevanter Effekt auf das Wirtschaftswachstum diagnostiziert werden (Murray und Rivers 2015). Verlusten an Beschäftigung in emissions- und handelsintensiven Branchen standen dabei etwas größere Beschäftigungsgewinne in anderen Branchen gegenüber, so dass der Gesamteffekt am Arbeitsmarkt leicht positiv war (Yamazaki 2017). Da die emissions- und handelsintensiven Sektoren in Deutschland bereits durch den EU ETS erfasst sind, geben die Studien zur CO2-Bepreisung in British Columbia insofern durchaus Anlass für eine optimistische Einschätzung der gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen.

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