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(10) Warum ist ein CO2-Preis für eine gute Klimapolitik nicht hinreichend?

Kurze Antwort:

Die Aufgabe eines CO2-Preises ist es, CO2-Emissionen zu verteuern, da sie den Klimawandel hauptsächlich verursachen. Für eine gelungene Klimapolitik ist es zwar entscheidend, CO2 zu bepreisen, aber mit der Einführung eines solchen Preises werden nicht alle anderen umwelt- und klimapolitischen Instrumente überflüssig. Vielmehr sollte die Einführung eines solchen Preises für eine beschleunigte und gelungene Dekarbonisierung durch weitere Maßnahmen begleitet werden. Hier seien vier wichtige Aspekte herausgegriffen. Erstens würde ein höherer CO2-Preis auch in anderen Bereichen der Wirtschaftspolitik Anpassungen erfordern, dies gilt insbesondere für Infrastrukturinvestitionen: etwa wäre durch teureren motorisierten Individualverkehr eine höhere Nachfrage nach öffentlichem Personenverkehr zu erwarten. Zweitens kann auch die Förderung der Forschung und Entwicklung klimaschonender Technologien weiterhin sinnvoll sein, um Planungsunsicherheit über künftige CO2-Preise oder um Defizite des Marktes bei der Bereitstellung von Wissen auszugleichen. Drittens ist CO2 zwar das wichtigste Treibhausgas, aber nicht das einzige. Beispielsweise wird bei landwirtschaftlicher Bodennutzung nicht nur CO2, sondern auch Lachgas (N2O) freigesetzt, und die Tierhaltung geht mit Methanemissionen einher. Dies sind auch Beispiele für Treibhausgas-Emissionen, die nicht durch Verbrennung fossiler Energieträger entstehen und zusätzlich reguliert werden müssen. Viertens gibt es Schadstoffe, die oft zusammen mit CO2 emittiert werden, z.B. Schwefeldioxid oder Feinstaub. Da solche Schadstoffe lokal unterschiedlich wirken, werden beispielsweise zusätzliche politische Eingriffe in den Stadtverkehr nicht unbedingt von einem CO2-Preis überflüssig gemacht. Umgekehrt gilt: Sind weitere politische Ziele nicht bereits erreicht, so kann es durch einen CO2-Preis Nebengewinne geben, etwa geringere Luftverschmutzung, gesündere Lebensweise und Energieunabhängigkeit.

Ausführliche Antwort:

Ein CO2-Preis soll die Kosten einpreisen, die durch die Emission von Treibhausgasen (THG) entstehen, und dadurch Emissionen senken. Natürlich gibt es eine Reihe bereits verwendeter umweltpolitischer Instrumente der Umwelt- und Klimapolitik. Daher stellen manche Ökonominnen und Ökonomen die Frage, ob man andere klimapolitische Instrumente bei Einführung eines CO2-Preises abschaffen kann – oder sie beibehalten muss und eventuell verändern sollte.

Erstens wird ein höherer CO2-Preis auch in anderen Bereichen der Wirtschaftspolitik Anpassungen erfordern, dies gilt insbesondere für Infrastrukturinvestitionen (Creutzig et al. 2016; Flachsland et al. 2011; Guivarch und Hallegatte 2011). Beispielsweise ist durch teureren motorisierten Individualverkehr eine höhere Nachfrage nach öffentlichem Personenverkehr und Ladestationen für Elektrofahrzeuge zu erwarten. Wurden bisher schon höhere Investitionen in das Schienennetz und Fahrradwege gefordert, würden sie mit einem CO2-Preis umso dringender nötig. Darüber hinaus gilt: Falls auch hohe CO2-Preise keine für Klimaziele hinreichende Lenkungswirkung entfalten – also Akteure nicht hinreichend in klimafreundliche Produktionsweisen und Technologien investieren – dann könnten weitere Steuerungsinstrumente nötig sein, wenn man noch höhere CO2-Preise für nicht durchsetzbar hält (Bach et al. 2019). Eine geringere Lenkungswirkung könnte z.B. dann eintreten, wenn Akteure kurzsichtig sind oder Verluste stärker gewichtet werden als Gewinne, oder wenn es Unsicherheit über zukünftige Preise für fossile Energieträger gibt. (Gillingham et al. 2019; Heutel 2019; Turrentine und Kurani 2007; Stiglitz 2019). Andere Instrumente, z.B. durch Standards und Informationen im Fahrzeug- und Gebäudesektor können hier sinnvoll Abhilfe schaffen. Dies gilt auch dann, wenn man die CO2-Preise zwar für dynamisch effizient hält, aber die Bürgerinnen und Bürger Entscheidungen treffen, die ihnen finanziell schaden (Gillingham et al. 2019; Heutel 2019).

Zweitens kann auch die Förderung der Forschung und Entwicklung klimaschonender Technologie wie erneuerbare Energien weiterhin sinnvoll sein. Die Förderung von erneuerbaren Energien hat in der Vergangenheit zum Teil die Aufgabe übernommen, fossile Energieträger zu verdrängen, also indirekt zur Lösung des Klimaproblems beizutragen. Würden die CO2-Emissionen in einer Höhe bepreist, die ihren sozialen Kosten entspricht, könnte diese Begründung wegfallen (SVR 2019). Solche indirekt begründeten Politiken sind aus ökonomischer Sicht ineffizient (Lipsey und Lancaster 1956); stattdessen sollten Politikinstrumente möglichst direkt dort ansetzen, wo ein Marktversagen besteht (Kopczuk 2003) – genau dies würde durch umfassende CO2-Bepreisung realisiert. Direkte Gründe für die Förderung erneuerbarer Energien hingegen sind Defizite des Marktes bei der Technologieentwicklung. Neue Erkenntnisse in der Produktion erneuerbarer Energiequellen (wie Photovoltaikzellen) kommen oft nicht nur jenen zugute, die einen Forschungsdurchbruch erreichen, sondern sie können auch von anderen Produzenten genutzt werden. Dies ist ein Grund für staatliche Forschungsförderung für erneuerbare Energien (und gilt für alle neuen Technologien, nicht nur klimafreundliche; Acemoglu et al. 2012; Hepburn et al. 2018). Die Förderung sollte dabei auf die Ursache des Marktversagens zugeschnitten und durch empirische Schätzungen begründet werden (Andor und Voss 2016; Borenstein 2012). Und schließlich wird eine CO2-Besteuerung – ähnlich wie bei den erwähnten Verkehrsinfrastrukturinvestitionen – die Nachfrage nach erneuerbarer Energie erhöhen, sodass staatliche Aktivität in diesem Bereich nötig ist, wo dies als wirtschaftspolitische Aufgabe verstanden wird, etwa beim Netzausbau (Agora Energiewende 2018).

Drittens ist zu berücksichtigen, dass CO2 zwar das quantitativ bedeutendste Treibhausgas ist, aber nicht das einzige. Dies ist vor allem für den Agrarsektor zentral, denn bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung wird nicht nur CO2, sondern auch Lachgas (N2O) freigesetzt, und die Viehhaltung geht mit Methanemissionen einher. Zur Vergleichbarkeit mit CO2 werden diese Emissionen in CO2-Äquivalente umgerechnet und können dann prinzipiell auch einem einheitlichen Preis auf Treibhausgase unterliegen. Allerdings ist die Frage, wie sehr sie durch ein Preisinstrument oder auf andere Weise reguliert werden sollen, anders gelagert als bei einem Preis auf die Verbrennung fossiler Ressourcen und zwar wegen Emissionsmessung, Transaktionskosten, wenn man eine Vielzahl kleiner Betrieb einbeziehen muss, Abwanderungsrisiken, Verteilungseffekten und der gemeinsamen EU-Agrarpolitik (Grosjean et al. 2018).

Viertens gibt es Schadstoffe, die oft zusammen mit CO2 emittiert werden, und darum von einer CO2-Besteuerung beeinflusst werden. Die Emission von Schwefeldioxid, Feinstaub und anderen Schadstoffen verursacht erhebliche Kosten für die Allgemeinheit (Muller et al. 2011). Prinzipiell können diese Schadstoffe ähnlich wie CO2 bepreist werden, und das ist teilweise auch bereits geschehen: Das SO2-Zertifikatehandelssystem der USA wurde 1990 eingeführt und diente als Vorbild für CO2-Emissionshandelssyteme (Schmalensee und Stavins 2013). Allerdings gibt es einen wichtigen Unterschied zu Treibhausgasen. Diese wirken global: Es ist unerheblich, wo sie emittiert werden. Damit sind auch ihre sozialen Kosten und ihre optimale Besteuerung unabhängig vom Emissionsort. Im Unterschied dazu sind SO2, Feinstaub etc. lokale Schadstoffe und die sozialen Kosten zusätzlicher Emissionen können von Ort zu Ort unterschiedlich sein. Deshalb sind lokal wirkende Maßnahmen oft der direktere Weg, um die sozialen Kosten dort zu berücksichtigen, wo sie anfallen. Als Beispiel seien im städtischen Straßenverkehr lokale Fahrverbote oder eine City-Maut genannt (Creutzig und He 2009; MCC 2019).

Insgesamt gilt: Von „optimaler“ Politik (wie auch immer verstanden) ist in der Realität nicht auszugehen, denn politische Zielgrößen und Instrumente festzusetzen, ist komplex. Ein flächendeckender CO2-Preis kann eine kleinteilige unzureichende Regulierung in verschiedenen Wirtschaftssektoren ersetzen (SVR 2019). Das gilt aber nur, solange man diese Instrumente lediglich aus Sicht der Treibhausgasreduktion betrachtet, jedoch nicht bei mehreren Politikzielen, die sich gegenseitig bedingen. Mehrere Instrumente sind selbst für das Ziel, Treibhausgasemissionen zu senken, relevant, wenn man zusätzlich Innovationsfinanzierung und Finanzierungsbeschränkungen bei Infrastrukturinvestitionen betrachtet, sowie verhaltensökonomische Aspekte rund um mangelnde Information und kognitive Verzerrungen. Letztere sind insbesondere bei der Erschließung von Energeieeffizienzpotentialen bedeutsam. Ein CO2-Preis kann beispielsweise nicht die notwendige Emissionsreduktion herbeiführen und gleichzeitig sicherstellen, dass in jeder Innenstadt die Schadstoffbelastung durch Verbrennungsmotoren unter den Grenzwerten bleibt. Ebenso wenig kann ein CO2-Preis einen langfristig bedeutsamen Beitrag zur Umverteilung von Einkommen/Vermögen leisten, denn wenn die Emissionen zurückgehen, sinkt zwangsläufig auch der Umfang der Mittel, die für verteilungspolitische Maßnahmen zur Verfügung stünden. Es ist daher wichtig zu erkennen, dass die globale Emissionsreduktion das Primärziel eines CO2-Preises darstellt und alternative Politikziele in der Regel weiterer politischer Instrumente bedürfen. Schließlich gilt umgekehrt: Gibt es nicht behobene Marktversagen oder anerkannte politische Ziele, für welche die Regulierung unzureichend ist, so kann es durch einen CO2-Preis Nebengewinne geben (Kolstad et al. 2014; Ürge-Vorsatz et al. 2014; Von Stechow et al. 2015; Woodcock et al. 2009). Das gilt etwa für so unterschiedliche Nebeneffekte wie geringere Luftverschmutzung (falls diese bisher noch nicht optimal reguliert wurde), eine gesündere Lebensweise durch mehr Bewegung im Stadtverkehr sowie eine reduzierte politische und wirtschaftliche Abhängigkeit durch weniger Importe fossiler Energieträger.

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