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(3) Welche Möglichkeiten der Ausgestaltung eines CO2-Preises gibt es?

Kurze Antwort:

Es gibt grundsätzlich zwei Möglichkeiten der Ausgestaltung eines CO2-Preises: Eine Möglichkeit ist ein Zertifikatehandel wie der existierende europäische Emissionshandel (EU ETS). Dabei entsteht ein CO2-Preis, weil Firmen, die Emissionen ausstoßen, Zertifikate vorweisen müssen und diese handelbar sind. Die Menge der CO2-Emissionen ist begrenzt, aber der Preis ist variabel. Die zweite Möglichkeit ist, einen Preis direkt festzusetzen. Dies geschieht durch eine CO2-Steuer (oder CO2-Abgabe, siehe 9). Beide Möglichkeiten – Emissionshandel wie Steuer – sorgen dafür, dass dort Emissionen gespart werden, wo es am günstigsten ist (siehe 1). Sie lenken aber entweder ausschließlich über die Emissionsmenge oder den Emissionspreis. Außerdem gibt es Mischformen, wie einen Emissionshandel mit Mindestpreis. Mit der Kombination der beiden Instrumente ist sowohl eine zielsichere Steuerung der Emissionsmenge als auch des Preises möglich.

Für die aktuelle Situation in Deutschland und Österreich ergibt sich daraus: Der EU ETS umfasst bisher nur den Stromsektor sowie energieintensive Industriezweige und die innereuropäische Luftfahrt. Erstens könnte daher europaweit das bereits existierende Emissionshandelssystem auf die Nicht-ETS Sektoren ausgeweitet werden, insbesondere den Wärme- und Verkehrssektor. Damit wäre sichergestellt, dass alle fossilen Aktivitäten im EU-Wirtschaftsraum gleich behandelt und alle Emissionen den gleichen Preis hätten. Ist das politisch nicht machbar, könnten zweitens Deutschland oder Österreich ein nationales Emissionshandelssystem nur in den bisherigen nicht-ETS Sektoren erschaffen, das in der Zukunft an den EU ETS angeschlossen werden könnte. Drittens wäre eine CO2-Steuer in den nicht-ETS Sektoren denkbar, sowie ein nationaler Mindestpreis in den EU-ETS-Sektoren. In der Schweiz ist die Situation anders, weil bereits eine CO2-Steuer vor allem im Wärmesektor besteht (siehe 2), sowie ein eigenes Emissionshandelssystem für Unternehmen mit hohen Emissionen.

Ausführliche Antwort:

Grundsätzlich gibt es zwei Ansätze, die für eine CO2-Bepreisung in Betracht kommen; nämlich einen Emissionshandel oder eine Besteuerung. Zu diesen Ansätzen gibt es Mischformen (z.B. einen Emissionshandel mit Mindestpreisen) und Varianten, z.B. die Berücksichtigung von CO2-Emissionsintensitäten in anderen Steuern und Abgaben (Hepburn 2006; Keohane und Olmstead 2016; Weitzman 1974). Grundsätzlich hängt die Wirkung beider Instrumente von der Ausgestaltung ab (Goulder und Schein 2013; Hepburn 2006; Schäfer und Creutzig 2008; Somanathan et al. 2014).

Eine CO2-Steuer legt den Preis für Emissionen direkt fest (i.d.R. pro Tonne CO2) und sollte mit der Zeit ansteigen (siehe 4). Eine CO2-Steuer ist einfach und schnell einführbar und gibt den Unternehmen Planungssicherheit, da die Höhe der Steuer bekannt ist und Unternehmen die Wirtschaftlichkeit einer Investition, um CO2 zu reduzieren, berechnen können. Allerdings ist die Reaktion der CO2-„Erzeuger” auf das Preissignal und damit die tatsächlich erzielte CO2-Reduktion unsicher. Die Steuer garantiert jedoch nur, dass die fossilen Energieträger teurer werden als ohne. Tatsächlich wird sie auf variable und schwer vorhersehbare Weltmarktpreise für fossile Energieträger aufgeschlagen, so dass deren Gesamtpreise für die Nutzer ziemlich ungewiss bleiben. Eine Steuer müsste also angepasst werden, wenn sie tatsächlich entweder zu viele oder zu wenig Emissionen reduziert (siehe 4). Zudem müsste politisch und rechtlich sichergestellt werden, dass die notwendige kontinuierliche Erhöhung einer solchen Steuer auch von zukünftigen Regierungen umgesetzt wird (Hepburn 2006; Keohane und Olmstead 2016; Schäfer und Creutzig 2008; Somanathan et al. 2014).

Ein Emissionshandel legt die Menge der Emissionen direkt fest. Ein solches System basiert auf Emissionsberechtigungen (Zertifikate). Alle Akteure, die in das System einbezogen sind, müssen für jede Tonne CO2, die sie emittieren, eine Emissionsberechtigung abgeben. Diese Emissionsberechtigungen werden von Regierungen ausgegeben, entweder über Zuteilungen oder über Versteigerungen. Die Zertifikate können dann gehandelt werden. Somit bilden sich Marktpreise. Wenn die Menge an verfügbaren Zertifikaten im Vergleich zu den erwarteten Emissionen hoch ist, dann ist der Preis niedrig. Gehen die Marktteilnehmer davon aus, dass Zertifikate knapp werden, dann steigen die Preise für die Zertifikate. Wenn ein Unternehmen in Energieeffizienzmaßnahmen investiert und somit seine CO2-Emissionen senkt, kann es die so frei gewordenen Zertifikate verkaufen. Spiegelbildlich zur Steuer gilt beim Emissionshandel (ETS): Während die Gesamtmenge der Emissionen festgelegt ist, ist der Preis unsicher (Hepburn 2006; Keohane und Olmstead 2016).

Der Vorteil eines Emissionshandels ist, dass er die genaue Steuerung der Emissionsmengen ermöglicht. Zugleich verhindert dieser aber Preissicherheit. Denn der CO2-Preis kann stark schwanken und z.B. abhängig von Konjunktur, wirtschaftlichen und politischen Erwartungen und Unsicherheiten (insbesondere betreffend Änderungen am Emissionshandel) sein. Zudem sind eher kurze Planungshorizonte einiger Marktteilnehmerinnen und -teilnehmer (relativ z.B. zur Lebensdauer von Kraftwerken und der Gesamtdauer der Dekarbonisierung) potenziell problematisch. Daher wurden in der Praxis für manche Emissionshandelssysteme zusätzliche Mindestpreise für Zertifikate festgelegt, z.B. in Kalifornien. Ob die Unternehmen etwa auf Basis ihrer bisherigen Emissionsmengen ihre Zertifikate umsonst zugeteilt bekommen sollen (sog. „grandfathering”), wie etwa in den frühen Jahren des europäischen Emissionshandels, ist eine Frage der Verteilungsgerechtigkeit (siehe 5). Denn in diesem Fall profitieren in erster Linie die betroffenen Firmen vom Wert der Zertifikate, während bei einer Auktionierung Mittel an die Allgemeinheit fließen. Erhalten ausgewählte Branchen Gratiszertifikate, so kann der Anreiz, Emissionen zu reduzieren, für diese Branchen geringer sein.

In der Europäischen Union existiert bereits ein Emissionshandelssystem für den Stromsektor und die energieintensive Industrie sowie die Luftfahrt (europäischer Emissionshandel- EU ETS, siehe 2). Obschon die Gesamtmenge der erlaubten Emissionen pro Jahr sinkt, ist die vorgegebene Reduktion nur schwer mit den Pariser Klimazielen vereinbar (Liobikienė und Butkus 2017; Climate Action Tracker 2019); dazu müsste die Reduktion deutlich stärker sein ( Rogelj et al. 2016). Unabhängig von weiteren Maßnahmen außerhalb der vom EU-Emissionshandel abgedeckten Sektoren gäbe es zahlreiche Wege den Emissionshandel selbst zu reformieren, unter anderem einen größeren Anteil der Zertifikate zu auktionieren, sodass die Allgemeinheit und nicht die Firmen den Wert der Zertifikate erhalten. Ein Mindestpreis (per Auktion oder als Abgabe), wie ihn etwa das Vereinigte Königreich für gewisse Sektoren eingeführt hat (Hirst und Keep 2018; Pahle et al. 2019), könnte mehr Preissicherheit und damit Planungssicherheit auch in der Zukunft schaffen, gerade dann, wenn über lange Zeiträume Investoren bei ihren Entscheidungen nicht die vollständige Dekarbonisierung einbeziehen (Edenhofer et al. 2019; Koch et al. 2016). Eine raschere Verknappung der ausgegebenen Zahl von Zertifikaten ist politisch langwierig und unsicher (Edenhofer et al. 2019). In weiteren europäischen Staaten wird ein solcher Mindestpreis diskutiert: eine gemeinsame Einführung mit anderen großen europäischen Staaten könnte innereuropäische Wettbewerbsnachteile für die deutsche Industrie abmildern.

Außerhalb der Sektoren des EU ETS gibt es in Deutschland und Österreich die Möglichkeit einer Ausdehnung des europäischen Emissionshandels auf Nicht-ETS-Sektoren wie zum Beispiel Verkehr und Wärme (DEHSt 2019). Alternativ könnte ein nationaler Emissionshandel dem europäischen System nachempfunden werden und mittelfristig darin integriert werden. Als weitere Möglichkeit ist auch eine nationale CO2-Steuer in diesen Sektoren denkbar.

Die Erweiterung des EU ETS auf Sektoren wie Verkehr und Wärme wäre grundsätzlich eine kosteneffiziente Möglichkeit zur zuverlässigen Erreichung von Gesamtreduktionszielen (wenn etwa die Brenn- und Treibstoffimporteure und -Hersteller oder die Vertreiber in diesen Sektoren am Emissionshandel teilnehmen müssen). Eine dafür notwendige und entsprechend ausbalancierte gesamteuropäische Reform wäre allerdings langwierig. Das Fehlen einer politisch rasch umsetzbaren wirksamen EU-weiten Lösung für die Sektoren außerhalb des EU ETS darf jedoch notwendige nationale Maßnahmen nicht verzögern, wenn die nationalen Klimaziele erreicht werden sollen. Möglich, wenn auch derzeit in der EU nicht breit diskutiert, wäre zudem eine sogenannte (gesamteuropäische) Quellensteuer, die nicht die CO2-Emissionen selbst, sondern bereits den enthaltenen Kohlenstoffgehalt bei der ursprünglichen Extraktion oder dem Import von fossilen Ressourcen besteuert. Falls diese über alle Sektoren eingeführt würde, wäre auch eine Rückerstattung der Zertifikatekosten an die Firmen in den ETS-Sektoren möglich (Schmidt 2019).

Eine weitere Möglichkeit wäre, in Deutschland und Österreich, möglicherweise auch gemeinsam mit weiteren EU Staaten, für die nicht vom EU ETS abgedeckten Sektoren ein eigenes Emissionshandelssystem einzuführen. Dieses könnte mittelfristig mit dem gesamteuropäischen System verknüpft werden.

Alternativ könnten diese Sektoren relativ rasch mit einer nationalen CO2-Steuer belegt ( Bach et al. 2019; Gechert et al. 2019; Zerzawy et al. 2019) bzw. die Energiesteuern durch Komponenten des CO2-Gehalts reformiert werden. Dabei wäre bei der Ausgestaltung besonders wichtig, dass die Steuer sozial gerecht ist und die Mittel nicht für eine Steuererhöhung genutzt werden (siehe 6 und 9). Die steigende Höhe der Steuer müsste politisch glaubwürdig bleiben. In der Schweiz ist die Situation anders, weil es sowohl ein Emissionshandelssystem für große CO2-intensive Unternehmen gibt (welches voraussichtlich 2020 mit dem EU ETS verknüpft wird) als auch eine CO2-Abgabe auf Heizmittel. Daher sind die vorrangigen Fragen der Instrumentenwahl die Regulierung des Verkehrssektors und ob die bestehenden CO2-Preise hoch genug sind. Eine Eigenheit der schweizerischen Umsetzung der CO2-Abgabe ist die automatische Anpassung, die abhängig  von dem Emissionsverlauf ist. Wurden die vordefinierten Reduktionsziele nicht erreicht, hatte dies einen teils deutlichen Anstieg des Abgabesatzes zur Folge. Der heutige Abgabesatz von 96 Franken (ca. 86 €) pro Tonne CO2 ergibt sich aus einem relativ tiefen Ansatz von 12 Franken (ca. 11 €) pro Tonne CO2 im Jahr 2008 und einigen verfehlten Reduktionszielen in den folgenden Jahren (BAFU 2019a; Bundesrat 2007).

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