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(4) Wie hoch sollte der CO2-Preis sein?

Kurze Antwort:

Was eine überschwemmte Küste, ein zerstörter Wald oder eine ausgestorbene Tierart kostet, lässt sich nur sehr schwer in Euro ausdrücken – und wenn solche Schätzungen unternommen werden, ist damit immer eine ethische Bewertung verbunden. Nichtsdestotrotz bieten Angaben der gesellschaftlichen Kosten von CO2-Emissionen eine Orientierungshilfe für die notwendige Höhe einer CO2-Bepreisung. Das deutsche Umweltbundesamt schätzt, dass eine in Deutschland ausgestoßene Tonne CO2 etwa 180 € an Schäden für Mensch und Umwelt verursacht; noch höhere Schätzungen beruhen auf neuen empirischen Einsichten zu wirtschaftlichen Produktivitätsverlusten bei hohen Temperaturen und einer erhöhten Variabilität. Während die genaue Höhe der Schäden durch eine Tonne CO2 mit vielen Unsicherheiten verbunden ist, können Ökonominnen und Ökonomen deutlich robuster abschätzen wie hoch CO2-Preise sein müssten, um den Temperaturanstieg deutlich unter 2°C zu halten und Anstrengungen zu unternehmen den Anstieg auf 1.5°C zu begrenzen, wie im Pariser Klimaabkommen vereinbart. Es ist ratsam, solche Preisinstrumente rasch aber schrittweise umzusetzen, um Unternehmen und Gesellschaft Zeit zur Anpassung einzuräumen, wobei der schrittweise Preisanstieg politisch und rechtlich sichergestellt werden muss.

Ausführliche Antwort:

Bei der Frage, welches Ziel der CO2-Preis erreichen soll, unterscheidet man in der Regel zwei Ansätze: Erstens die direkte Internalisierung, also „Einpreisung” der Kosten für die Allgemeinheit durch CO2-Emissionen und damit eine Berechnung, wie viel Klimaschutz optimal ist; zweitens die Erreichung eines vorgegebenen Ziels zur Emissionsreduktion oder die Begrenzung der Erwärmung auf ein Temperaturziel (etwa des 2 Grad- bzw. 1.5 Grad-Ziels, das in den Sachstandsberichten des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) im Fokus steht).

Beim ersten Ansatz soll der Preis direkt die sozialen Kosten zusätzlicher Emissionen wiederspiegeln. (Mit spezifischen Preisangaben sind im Folgenden immer reale Preise bezeichnet – also ohne Berücksichtigung von Inflation. Ein nomineller Preis, also einer, der die Inflation mit berücksichtigt wird auch dann steigen, wenn der reale Preis konstant ist.) Die gebotenen Preise sind dann also die in (realen) Geldeinheiten ausgedrückten Schäden für die (Welt-)Gesellschaft, die durch weitere Emissionen heute und in der Zukunft verursacht werden und vom Verursacher bisher nicht getragen werden („social costs of carbon“, SCC). Es werden also „externe” Kosten der Emissionen direkt bepreist, nach dem klassischen Ansatz von Pigou (1920). So wird sichergestellt, dass bei jeder Entscheidung privater Akteure neben den privaten Kosten und Nutzen auch die zusätzlichen sozialen Kosten von CO2-Emissionen berücksichtigt werden. Durch eine solche Kosten-Nutzen-Analyse stellt sich das optimale Emissionsniveau ein (sofern es keine weiteren Ineffizienzen gibt).

Die Bestimmung der sozialen Kosten ist allerdings mit großen Unsicherheiten und normativen Annahmen verbunden: bezüglich der quantitativen Auswirkungen von Klimaveränderungen und einer erhöhten Wettervariabilität auf lokale Ökosysteme, die Verbreitung von Krankheiten, den Verlust von Biodiversität, die Möglichkeit von „Kippschaltern” im Erdsystem etc. gibt es noch Forschungsbedarf und Hinweise, dass die „social costs of carbon“ bisher häufig und stark unterschätzt werden (HLCCP 2017, S.52; Howard und Sterner 2017; konkrete Beispiele liefern Burke et al. (2015) für den Effekt höherer Temperaturen auf die wirtschaftliche Produktivität und Pretis et al. (2018) insbesondere für den Vergleich von 1.5 und 2 Grad-Ziel). Auch sind bei der Übersetzung der Schäden in Kosten für die Allgemeinheit („soziale Kosten”), die anschließend in ein CO2-Preisziel münden, normative Annahmen nötig, da beispielsweise der Gesundheit und dem Leben von Menschen und dem Überleben von Tier- und Pflanzenarten ein monetärer Wert zugewiesen werden muss. Zudem müssen die Schäden an zukünftigen Generationen über eine „Diskontrate” in Relation zu heutigen Schäden gesetzt werden – je nachdem ob das Wohlergehen der heute Lebenden mehr zählen soll als das der Zukünftigen oder nicht.

In Abhängigkeit dieser Annahmen schwanken die derart abgeleiteten Empfehlungen für einen optimalen CO2-Preis sehr stark: Die US-amerikanische Environmental Protection Agency schätzt je nach „Diskontrate” den globalen SCC auf 12 bzw. 62 USD/tCO2 (in 2007 USD) für das Jahr 2020, auf 16 bzw. 73 USD/tCO2 für 2030 und auf 26 bzw. 95 USD/tCO2 für 2050; Bei einer besonderen Berücksichtigung von weniger wahrscheinlichen, aber dafür umso folgenschwereren Szenarien mit einer Diskontrate von 3% werden für dieselben Jahre SCC von 123, 152 bzw. 212 USD/tCO2 genannt (EPA 2016). Nordhaus (2019) schätzt in seiner Nobelpreisvorlesung die SCC für 2020 sogar auf 275 USD/tCO2 (in 2018 USD), wenn auch unter besonders pessimistischen Annahmen über den technischen Fortschritt klimafreundlicher Technologien. Pindyck (2016) ermittelt aus einer Expertenbefragung SCC von 150-300 USD (in einer Durchschnittsbetrachtung). Ricke et al. (2018) errechnen die SCC zunächst auf Länderebene und kommen global auf einen Wert von 417 USD/tCO2 (Median, mit einem 66%-Konfidenzintervall von 177–805 USD/tCO2). Wenn man darüber hinaus noch stärker gewichtet, dass die Klimaschäden vor allem die Ärmsten treffen, ergeben sich ebenfalls höhere SCC (Dennig et al. 2015; Adler et al. 2017). Unter besonderer Berücksichtigung der einkommensgewichteten Schäden in ärmeren Weltregionen und bei niedriger Diskontrate für das Wohlergehen der Zukünftigen errechnet das Umweltbundesamt den von der „Fridays-for-Future”-Bewegung geforderten Wert von 180 €/tCO2 (in 2016 €) für Deutschland. Es empfiehlt aber auch eine Sensitivitätsanalyse mit 640 €/t, die sich ganz ohne zeitliche Diskriminierung (bei einer Nutzendiskontrate von 0%) ergeben würden.

Der zweite Ansatz setzt daran an, dass im Klimaabkommen von Paris von 2015 sich die Weltgesellschaft auf das Ziel geeinigt hat, die globale Erwärmung auf deutlich unter 2 Grad im Vergleich zum vorindustriellen Niveau zu halten und Anstrengungen zu unternehmen, den Temperaturanstieg auf 1.5 Grad zu begrenzen (für Implikationen siehe Ekardt et al. 2018; Falkner 2016). Ein CO2-Preis bzw. dessen Verlauf über die Zeit kann nun so gewählt werden, dass dieses vorgegebene Ziel mit möglichst geringen Kosten erreicht wird. Diese „Kosten-Wirksamkeits-Analyse“ wird mit verschiedenen integrierten Modellen des Umwelt- und Wirtschaftssystems durchgeführt. Hierbei gibt es unterschiedliche Optimierungsansätze und Schwerpunkte, z.B. bezüglich des Detailgrads der Modellierung von emissionsintensiven Sektoren (Energie, Verkehr, Land- und Forstwirtschaft, …), räumlicher und zeitlicher Auflösung und berücksichtigter Rückkopplungsschleifen („Gleichgewichtseffekte“). Auch gibt es verschiedene Annahmen bezüglich der zur Verfügung stehenden Technologien (die allerdings sehr gut transparent gemacht werden könnten und Gegenstand detaillierter Analysen sind, siehe zum Beispiel die Energy Modeling Forum Study 27, beschrieben in Kriegler et al. 2014).

Basierend auf solchen Modellen leitet das IPCC einen Korridor ab, in dem sich die optimalen globalen CO2-Preise verschiedener Modellrechnungen bewegen (IPCC (2014b), Kap.6): In einem Szenario wird die Treibhausgaskonzentration bis 2100 zwischen 430 und 480 ppm CO2eq stabilisiert und somit die Erderwärmung „wahrscheinlich“ auf höchstens 2°C begrenzt (IPCC (2014b), SPM). In diesem Szenario liegen

  • für 2020: die mittleren 50% der Modellrechnungen für 2020 im Bereich von ungefähr 40 bis 70 USD/tCO2 (jeweils 25% der Modellrechnungen geben höhere und niedrigere CO2-Preise an, in 2010 USD),
  •  für 2030: ca. 70-140 USD/tCO2,
  • für 2050: ca. 130-300 USD/tCO2 und
  • für 2100: 900-2600 USD/tCO2.

Die Empfehlungen der „High-Level Commission on Carbon Pricing“ (HLCCP), einem Expertengremium dass sich neben dem IPCC (2014b) auch auf weitere, teilweise jüngere Forschung stützt, liegen in einem ähnlichen Bereich um die Klimaziele des Pariser Abkommens zu erreichen: „40–80 USD/tCO2 by 2020 and 50–100 USD/tCO2 by 2030“ (HLCCP 2017, S.50). Diese Preiskorridore gehen allerdings davon aus, dass ein CO2-Preis weltweit eingeführt und durch andere Klimaschutzinstrumente ergänzt werden. In den Modellrechnungen kompensieren in der zweiten Hälfte des 21. Jahrhunderts sogenannte negative Emissionen für hohe Emissionsniveaus in den nächsten zwei Jahrzehnten kompensieren können. Diese Annahme ist in der Literatur umstritten, da etwa Bioenergie basierte CO2-Sequestration mit beschleunigtem Artensterben einhergehen kann (Creutzig 2016; Immerzeel et al. 2014; Lenton und Powell 2013). Wenn es keine oder wenig negative Emissionen geben wird, bräuchte es entsprechend höhere Preise auf CO2. Das Sondergutachten des IPCC (2018) stellt fest, dass die CO2-Preise zum Erreichen eines 1.5 Grad-Ziels noch einmal deutlich höher sein müssten als für das Erreichen eines 2 Grad-Ziels, mit starken Unterschieden je nach Annahmen, wie das 1.5 Grad-Ziel zu erreichen sei. Zur Einschätzung der Größenordnung: Der Preis in 2030 variiert von ca. 50€/tCO2 für das 2°C Ziel mit viel negativen Emissionen, 90€/tCO2 für das 2°C Ziel mit wenig negativen Emissionen oder genauso für das 1.5°C mit viel negativen Emissionen, und 330€/tCO2 für das 1.5°C Ziel mit wenig negativen Emissionen (Kriegler et al 2018, Strefler et al 2018).

Für Deutschland und aufbauend auf Annahmen zu Preiselastizitäten wird von einer Preisspanne zwischen 70 (hohe Preiselastizität, eher geringe Emissionen ohne Politik) und 350€/tCO2 (geringe Preiselastizität, hohe Emissionen ohne Politik) ausgegangen, um die Zielen in den Nicht-ETS-Sektoren (siehe 4) zu erreichen (Edenhofer et al. 2019). Eine andere Studie, basierend auf einem allgemeinen Gleichgewichtsmodell, kommt zu ähnlichen Ergebnissen: 150 bis 170€/tCO2 und im Extremfall 225€/tCO2 in 2030 wären in den Nicht-ETS-Sektoren in der EU (Pothen und Hübler, 2018) nötig.

Zusammenfassend folgt aus allen Perspektiven, wie viel Klimaschutz geboten ist, dass die gegenwärtig global beobachteten CO2-Preise zu niedrig sind. Politisch gesehen scheint es für die Situation im deutschsprachigen Raum zunächst wichtig, überhaupt den Einstieg in eine umfassende CO2-Bepreisung zu schaffen: kurzfristig könnten Gesellschaften schnellen Veränderungen besonders skeptisch gegenüberstehen und die Anpassungskosten hoch sein. Umgekehrt ist mittelbar auch ein noch höherer CO2-Preis geboten, als einer, der nur auf Schadensrechnungen oder Kosteneffizienz basiert, sofern dieser noch zusätzliche gesellschaftliche Vorteile bietet, die nicht anders erreicht werden können (Stiglitz 2019; siehe 10). Jedenfalls wirken schon moderate CO2-Preise erheblich: Beispielsweise gilt für die nationalen deutschen Klimaziele im Stromsektor 2030, dass bereits ein Anstieg des CO2-Preises im europäischen Emissionshandel auf gleichbleibend 35 €/tCO2 für das Erreichen dieser Ziele ausreichen würde (unter der Annahme, dass die Brennstoffpreise und Technologien sich gemäß aktueller Trends entwickeln; Edenhofer und Flachsland 2018; Osorio et al. 2018). Für einen CO2-Preis im Wärme- und Verkehrssektor wäre etwa ein Einstiegspreis von 50 €/t denkbar, der auf 130 €/t in 2030 gesteigert werden könnte (als Steuer) oder ein Preiskorridor in einem nationalen Emissionshandel von 35-70 €/t in 2020 und 70-180 €/t in 2030 (Edenhofer et al. 2019). Unabhängig von der eventuell eher politökonomisch zu wählenden Einstiegshöhe (mit Berücksichtigung der Unterstützung durch die Bürgerinnen und Bürger, siehe 6, 9, 10) sollte über die Zeit hinweg der CO2-Preis dann einem Pfad folgen, der die oben beschriebenen fundamentalen ökonomischen Zusammenhänge reflektiert.

Zur Übersicht – Antworten auf zentrale Fragen zur Einführung von CO2-Preisen