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Antworten auf zentrale Fragen zur Einführung von CO2-Preisen

Gestaltungsoptionen und ihre Auswirkungen für den schnellen Übergang in die klimafreundliche Gesellschaft

Ein wesentlicher Grund dafür, dass Klimaschutz nur unzureichend umgesetzt wird, ist, dass Treibhausgase keinen angemessenen Preis haben. Nun wird in Deutschland daher kontrovers diskutiert, wie CO2-Emissionen einen höheren Preis bekommen können. Dabei werden eine CO2-Steuer, eine Erweiterung des europäischen Emissionshandels oder Mischformen und Varianten dieser Instrumente erwogen.

Mit der Beantwortung der folgenden Fragen stellen wir den Stand der Forschung schnell erfassbar zur Verfügung.

Wirksamkeit und Ausgestaltung
(1)    Wieso reduziert ein CO2-Preis die CO2-Emissionen?
Kurze Antwort; ausführliche Antwort; Mythos und Realität
(2)    Welche Erfahrungen haben Staaten bisher mit CO2-Preisen gemacht?
Kurze Antwort; ausführliche Antwort
(3)    Welche Möglichkeiten der Ausgestaltung eines CO2-Preises gibt es?
Kurze Antwort; ausführliche Antwort
(4)    Wie hoch sollte der CO2-Preis sein?
Kurze Antwort; ausführliche Antwort
Verteilungskonflikte und Gerechtigkeit
(5)    Warum ist es gerecht, dass ein CO2-Preis die Verursacher trifft?
Kurze Antwort; ausführliche Antwort; Mythos und Realität
(6)    Belastet ein CO2-Preis Haushalte mit niedrigen Einkommen?
Kurze Antwort; ausführliche Antwort
(7)    Führt ein nationaler CO2-Preis zu einer Verschiebung der Emissionen in andere Länder?
Kurze Antwort; ausführliche Antwort
(8)    Schadet ein CO2-Preis der Wirtschaft?
Kurze Antwort; ausführliche Antwort
Weitergehende Maßnahmen
(9)    Wie wird ein CO2-Preis für die Bürgerinnen und Bürger attraktiv?
Kurze Antwort; ausführliche Antwort
(10)   Warum ist ein CO2-Preis für eine gute Klimapolitik nicht hinreichend?
Kurze Antwort; ausführliche Antwort
Quellenverzeichnis
Autorinnen und Autoren

Den Gesamttext finden Sie hier als PDF

CO2-Molekül mit Euro-Zeichen
Symbolbild für die Diskussion zur CO2-Bepreisung (© Marion Linhuber, CC0)

(1) Wieso reduziert ein CO2-Preis die CO2-Emissionen?

Kurze Antwort:

Wenn klimaschädliche Güter teurer werden, werden sie weniger nachgefragt: sie werden sparsamer verwendet und es wird sowohl von Verbrauchern wie auch von den Unternehmen nach Alternativen gesucht. Eine Verteuerung klimaschädlicher Rohstoffe und Produktionsprozesse führt dazu, dass Alternativen wirtschaftlich werden: Unternehmen werden neue, emissionsarme Produkte entwickeln, klimafreundliche Produkte werden für die Bürgerinnen und Bürger günstiger. Klimaschutz wird Teil eines erfolgreichen und wettbewerbsfähigen Geschäftsmodells. Für Konsumenten ist es einfacher, klimafreundlich zu handeln, weil klimaschonende Alternativen gegenüber klimaschädlichen Gütern relativ gesehen billiger sind. Mit einem CO2-Preis wird Klimaschutz meist dort umgesetzt, wo er am kostengünstigsten ist. Diesen Wandel über einen Preis zu organisieren, ist für eine Gesellschaft oft deutlich günstiger als mit Maßnahmen des Ordnungsrechts, wie einem Kohleausstieg oder Verboten von besonders klimaschädlichen Produkten (aber siehe auch Weitere Maßnahmen). Die CO2-Bepreisung (in Form einer CO2-Steuer oder des Emissionshandels, siehe Erfahrungen weltweit und Gestaltungsoptionen) wird von einer breiten Mehrheit der Klimaökonomen empfohlen und hat sich bewährt: Unter anderem Großbritannien, Kalifornien und Schweden konnten derzeit nach Einführung eines CO2-Preises beträchtliche Erfolge im Klimaschutz erzielen (siehe Erfahrungen weltweit).

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(2) Welche Erfahrungen haben Staaten bisher mit CO2-Preisen gemacht?

Kurze Antwort:

Weltweit gibt es bereits CO2-Preise in 45 Staaten und 28 CO2-Preise auf subnationaler Ebene – und zwar in so unterschiedlichen Regionen wie Chile, Kalifornien, Neuseeland, Norwegen, Südkorea und Südafrika. Insgesamt decken diese CO2-Preise jedoch nur etwa 20% der globalen Emissionen ab. Zudem sind sie meist zu niedrig, um angemessen wirksam zu sein (siehe 4), und gleichzeitig werden fossile Energieträger vielerorts noch stark subventioniert. Es gibt auch prominente Beispiele vorläufig gescheiterter Versuche, CO2-Preise einzuführen oder zu erhöhen, etwa in den USA und Australien. Die EU ist bislang die relevanteste Weltregion einer CO2-Bepreisung mit festgelegten Reduktionszielen. Für die energieintensive Industrie und die Stromerzeugung werden diese Reduktionen mit Hilfe des europäischen Emissionshandels (EU ETS) realisiert. Dabei entsteht ein CO2-Preis, weil Firmen, deren Anlagen CO2 ausstoßen, Zertifikate vorweisen müssen und diese Zertifikate handelbar sind. Mit welchen Mitteln die Ziele in den Wirtschaftssektoren, die nicht in den EU ETS fallen (Landwirtschaft, Verkehr und Gebäude) erreicht werden, ist aber jedem Land selbst überlassen. In Deutschland und Österreich gibt es noch keinen CO2-Preis in diesen Nicht-ETS-Sektoren. In der Schweiz gibt es ein Emissionshandelssystem für große CO2-intensive Unternehmen, welches 2020 mit dem EU ETS verknüpft werden soll. Zusätzlich besteht eine CO2-Abgabe von derzeit 96 Franken (ca. 86 €) pro Tonne CO2 auf Brennstoffe, also Heizöl und Erdgas. In der EU haben unter anderem auch Frankreich und Schweden einen CO2-Preis in den Nicht-ETS-Sektoren eingeführt. Großbritannien hat mit einem zusätzlichen Mindestpreis innerhalb der ETS-Sektoren einen raschen Kohleausstieg bei der Stromherstellung herbeigeführt.

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(3) Welche Möglichkeiten der Ausgestaltung eines CO2-Preises gibt es?

Kurze Antwort:

Es gibt grundsätzlich zwei Möglichkeiten der Ausgestaltung eines CO2-Preises: Eine Möglichkeit ist ein Zertifikatehandel wie der existierende europäische Emissionshandel (EU ETS). Dabei entsteht ein CO2-Preis, weil Firmen, die Emissionen ausstoßen, Zertifikate vorweisen müssen und diese handelbar sind. Die Menge der CO2-Emissionen ist begrenzt, aber der Preis ist variabel. Die zweite Möglichkeit ist, einen Preis direkt festzusetzen. Dies geschieht durch eine CO2-Steuer (oder CO2-Abgabe, siehe 9). Beide Möglichkeiten – Emissionshandel wie Steuer – sorgen dafür, dass dort Emissionen gespart werden, wo es am günstigsten ist (siehe 1). Sie lenken aber entweder ausschließlich über die Emissionsmenge oder den Emissionspreis. Außerdem gibt es Mischformen, wie einen Emissionshandel mit Mindestpreis. Mit der Kombination der beiden Instrumente ist sowohl eine zielsichere Steuerung der Emissionsmenge als auch des Preises möglich.

Für die aktuelle Situation in Deutschland und Österreich ergibt sich daraus: Der EU ETS umfasst bisher nur den Stromsektor sowie energieintensive Industriezweige und die innereuropäische Luftfahrt. Erstens könnte daher europaweit das bereits existierende Emissionshandelssystem auf die Nicht-ETS Sektoren ausgeweitet werden, insbesondere den Wärme- und Verkehrssektor. Damit wäre sichergestellt, dass alle fossilen Aktivitäten im EU-Wirtschaftsraum gleich behandelt und alle Emissionen den gleichen Preis hätten. Ist das politisch nicht machbar, könnten zweitens Deutschland oder Österreich ein nationales Emissionshandelssystem nur in den bisherigen nicht-ETS Sektoren erschaffen, das in der Zukunft an den EU ETS angeschlossen werden könnte. Drittens wäre eine CO2-Steuer in den nicht-ETS Sektoren denkbar, sowie ein nationaler Mindestpreis in den EU-ETS-Sektoren. In der Schweiz ist die Situation anders, weil bereits eine CO2-Steuer vor allem im Wärmesektor besteht (siehe 2), sowie ein eigenes Emissionshandelssystem für Unternehmen mit hohen Emissionen.

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(4) Wie hoch sollte der CO2-Preis sein?

Kurze Antwort:

Was eine überschwemmte Küste, ein zerstörter Wald oder eine ausgestorbene Tierart kostet, lässt sich nur sehr schwer in Euro ausdrücken – und wenn solche Schätzungen unternommen werden, ist damit immer eine ethische Bewertung verbunden. Nichtsdestotrotz bieten Angaben der gesellschaftlichen Kosten von CO2-Emissionen eine Orientierungshilfe für die notwendige Höhe einer CO2-Bepreisung. Das deutsche Umweltbundesamt schätzt, dass eine in Deutschland ausgestoßene Tonne CO2 etwa 180 € an Schäden für Mensch und Umwelt verursacht; noch höhere Schätzungen beruhen auf neuen empirischen Einsichten zu wirtschaftlichen Produktivitätsverlusten bei hohen Temperaturen und einer erhöhten Variabilität. Während die genaue Höhe der Schäden durch eine Tonne CO2 mit vielen Unsicherheiten verbunden ist, können Ökonominnen und Ökonomen deutlich robuster abschätzen wie hoch CO2-Preise sein müssten, um den Temperaturanstieg deutlich unter 2°C zu halten und Anstrengungen zu unternehmen den Anstieg auf 1.5°C zu begrenzen, wie im Pariser Klimaabkommen vereinbart. Es ist ratsam, solche Preisinstrumente rasch aber schrittweise umzusetzen, um Unternehmen und Gesellschaft Zeit zur Anpassung einzuräumen, wobei der schrittweise Preisanstieg politisch und rechtlich sichergestellt werden muss.

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